周二（2月25日），中国共产党中央委员会和国务院向全国印发了《国家突发事件总体应急预案》，并称这是组织应对突发事件的总体制度安排。但文件的印发引发外界质疑，不少人在社媒上说这是社会矛盾加剧、民怨沸腾下，统治者寻求自保的方案。

去年全国多起恶性事件突发，引起广泛瞩目。《国家突发事件总体应急预案》(以下简称《预案》)在此时印发，在很多人看来并非巧合。身在荷兰的民主人士林生亮对记者说，这个文件反映出了中共统治者的危机心态，“中共是一个很有危机感的（政党），他恰恰在这个时候发文件这反过来证明他对这个事情（形势）没有很大的把握。”

出台的背景

根据中国政府网发布的内容，制定《国家突发事件总体应急预案》（以下简称《预案》）的目的，是为了“有效防范化解重大安全风险、应对突发事件，保护人民群众生命财产安全，维护国家安全和社会稳定。"

长期研究中国维稳体制的葛平对记者分析说，这个预案的出台可能跟2022年底乌鲁木齐大火、四通桥事件以及白纸运动等一系列事件是有关系的，“应急管理部对‘白纸运动’进行了复盘，大概是在白纸运动半年后的事情。”出于安全考虑，葛平以化名接受采访。

他介绍说，应急管理部在复盘中认为，类似于白纸运动这种突发事件是无解的，无法预测，不同地方的政府也缺少应对预案，“一旦从学校里面延伸到社会上的时候，这样的预案是没有的。”葛平曾亲身到某地白纸运动发生的现场去观察过，“所以我们可以看到，现场的时候，有人喊‘习近平下台’，那些警察没有任何动作，因为他们没有预案。”值得注意的是，在北京、上海等地的白纸运动期间，当地警方也对运动进行了积极干预，并对参与者实施了打压和抓捕。

《预案》中提到，所谓突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

葛平指出，尤其值得注意的是，其中放入了“社会安全事件”。《预案》解释说，社会安全事件主要包括刑事案件和恐怖、群体性、民族宗教事件，金融、涉外和其他影响市场、社会稳定的突发事件。葛平强调，这样具体列举后，稍后就会有相应的具体预案制作出来。

他举例说，在2022年彭立发（彭载舟）四通桥抗议事件后，中国政府应该已经有了相应的预案。去年七月底，湖南娄底新化县当地青年方艺融，当街悬挂包含民主口号的横幅，随即被消失。这种处理方式应该是仿照四通桥事件做了处理。


是一个进步？

曾任职内蒙古自治区法制研究室副主任并长期参与当地应急管理预案制定的杜文也认为，本次《预案》与之前的规定最大的区别，就是纳入了“社会安全事件”。

本次发布的《预案》并非中国政府在这一领域发布的第一份文件。早在2005年，中国国务院就印发了《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定》（以下简称《决定》），在本次文件印发的同时废止。

杜文介绍说，2005年颁布的《决定》是在2003年应对非典之后制定的，当时主要是为了应对自然灾害和公共卫生的突发事件；2018年成立应急管理部，纳入了应对包括自然灾害、公共卫生以及安全生产如煤矿事故等突发事件的职能，而社会突发事件则长期由隶属于各级政法委的维稳办负责处理，后来维稳办逐渐撤销，但社会突发事件的处理职能仍归属于政法委。

杜文指出，这次《预案》纳入“社会安全事件”在制度上可以说是一个进步，“因为以往中央政法委管社会突发事件的时候非常黑箱，整个就是黑箱操作，非常不专业，随意性很大，镇压起来也很残酷。”

杜文补充说，《预案》的这种做法有中共统治体制的背景，“中共内部还是有一派是比较传统的技术官僚，他们倾向于把国家一些制度化的东西明确起来，比如让突发事件能够有序应对，一直有一批人在做这种工作。国务院法制办、司法部就做这些事，我很清楚。”

从《预案》中可以看到，在应对各类突发事件时，从中央到地方的指挥体制中，没有再提及政法委的角色；在中央一级，是由公安部负责协调处置社会安全类重大突发事件；在地方上则是，各类突发事件都由各级党委和政府牵头组成的突发事件应急指挥机构处理。

无法预判

但杜文对此仍持谨慎态度，他担忧在实际执行中，这些规定落实不了，“真有什么事还是看中央调查组，比如新冠疫情期间，什么处突机制，全都扯了，没用了，真正运行起来的是什么啊，是中央督导组来了，这些东西完全是法律以外的东西，这个是很可怕的，他们是说一套、做一套，现在还是属于说一套的范畴。”

葛平则认为，目前建立的这套机制还需要在现实中进行考验，实际工作中存在很多问题。比如现在地方官员怕担责任，出了事情无人冲在前面，这种情况尤其是近几年特别严重；另外一个主要问题就是信息瞒报，“不同层级政府之间的瞒报，因为现在媒体的监督功能没有了。”他说，这次要从中央发出这个突发事件总体应急预案，也暗含着中央其实不信任地方政府，这就相当于强制地方政府要上报。

在《预案》中有专门条款谈到“监测与预警”，并强调“要规范和加强全国突发事件信息报送工作”。但葛平说，突发事件往往是黑天鹅事件，难以预测；而目前的这套预案能否奏效，其实是需要模拟和演练的；除非有事件发生了，这些预案是难以验证其效果的。