“

编者按

3月3日，特朗普以芬太尼问题为由对华再次加征10%关税，行政命令于次日正式生效。商务部新闻发言人表示，中方对此表示强烈不满，坚决反对，已在世贸组织争端解决机制下起诉美方最新加征关税措施。3月4日上午，十四届全国人大三次会议大会发言人娄勤俭也表示，中美经贸关系的本质是互利共赢，中国愿同美方对话协商解决各自关切，但拒不接受施压和威胁。

美国新一任政府的经济政策究竟走向何方？美国的新关税政策会对中美贸易及世界经济带来怎样的影响？中美贸易未来将呈现什么样的格局？带着以上问题，我们对话了经济学家张钰函。张钰函博士现任经济咨商会（Conference Board）高级经济学家，引领中国中心的经济与政策研究工作，并为企业高管提供宏观经济、产业政策、商业领域的深度洞察。

核心提要

1. 美国加征关税主要有三个动因：修正贸易逆差、保护本土产业和为联邦政府创收。尽管关税可以作为保护主义的工具，但其经济后果也可能导致美国国内通胀加剧和经济增长放缓。据测算，加征10%关税将导致GDP萎缩0.7%；长期看来，这将使美国经济总量减少1650亿美元。

2. 特朗普可以任意加税吗？根据美国法律，国家经济紧急状态将赋予政府绕过国会的权力，意味着更加灵活、更具针对性的关税措施。特朗普为了“美国优先”新设立的“对外税务局”（ERS）预示美国贸易政策巨大调整，如果ERS涉及政策制定，则可能与美国USTR和商务部在职能上存在一定的重叠，甚至引发机构间的权力博弈。

3. 2024年中美贸易额达到6883亿美元，同比增长3.7%，两国贸易在美国打“关税牌”的情况下不降反增。中美企业相互合作意愿依然强烈，62%的受访CEO较看好中国市场。加征关税会导致部分行业短期贸易调整，对双边贸易带来抑制作用；但由于两国经济高度相互依赖，增长不一定会逆转，中美贸易格局也不会彻底改变。

4. 美国政府可能会加强对半导体、人工智能和通信技术等领域的中国科技企业的审查和限制，也可能进一步提高关税来限制机电设备与零部件、纺织品、家具和玩具等行业的中国制造商。中国企业应该利用全球化契机，向东南亚、中东、拉美等地区的“一带一路”国家拓展市场，做好系统性风险评估和本地化合作。



特朗普2.0经济政策走向

宋珂嘉：据报道，特朗普先前考虑宣布国家经济进入紧急状态，请问特朗普此举意欲何为？这是否意味着美国关税政策更具随意性？

张钰函：美国现任总统最开始在1月20日时宣布国家能源紧急状态，目的是增强国内能源生产能力，减少对外国能源的依赖。虽然这个声明主要是针对能源领域，但类似的紧急状态声明也可能扩展到经济政策领域，包括关税措施。美国总统可以根据国际紧急经济权力法（International Emergency Economic Powers Act, IEEPA），宣布美国国家经济进入紧急状态，由此总统将获得广泛的权力，以应对异常经济的威胁，并且能够直接来干涉美国的国际贸易。

美国现任政府宣布国家经济紧急状态，意味着其将显著扩大在贸易政策上的操作空间，也就是说政府可以绕过美国国会正常的立法程序，更加灵活快速的调整关税措施，对外国商品和服务进行更具针对性的经济制裁（经济限制）。因此，这种做法会使美国的贸易政策更加具有不确定性，从而影响美国对外的贸易政策以及全球的经济格局。



▎2025年1月20日，特朗普在就职后签署多项行政命令，并宣布了国家能源紧急状态。图源：AP

宋珂嘉：在就职演讲中，特朗普提到了建立“对外税收局”(Extermal Revenue Service, ERS)以开始征收关税，但目前尚未公布详细计划。那么，这一机构的职能将是什么？它会专注于政策制定还是执行？它是否会与美国贸易代表办公室(USTR)和商务部的职能产生冲突？

张钰函：ERS 是“美国优先贸易政策”(America First Trade Policy)的一部分。根据白宫发布的官方文件，总统已指示财政部长在与商务部长和国土安全部长协商后，研究建立 ERS的可行性，并提出设计、建设和实施该机构的最佳方案。ERS的主要职责将是征收关税、税费以及其他与对外贸易相关的收入。

尚不清楚ERS将如何与商务部以及海关和边境保护局（CBP）等机构协调运作。特别是考虑到目前关税征收主要由这些机构负责。然而，ERS的设立无疑将增加新的合规和报告要求，可能会改变现有的关税管理体系。此外，该机构的建立也反映出当前政府对关税政策的高度重视，将其不仅视为保护国内产业的手段，同时也作为重要的财政收入来源。

如果ERS主要负责政策执行，它可能会成为一个类似IRS(美国国税局)的机构，专门负责关税征收和相关监管。而如果它涉及政策制定，则可能会与USTR和商务部在职能上存在一定的重叠，甚至引发机构间的权力博弈。无论如何，该机构的设立预示着美国贸易政策的重大调整，并可能对全球贸易体系产生深远影响。



▎2025年1月20日，美国白宫网站公布“美国优先贸易政策”，明确写入“成立‘对外税务局’以征收关税”。



加征关税或对美国不利

宋珂嘉： 上任后，特朗普宣称考虑对欧盟、加拿大、墨西哥以及中国征收10%-25%不等的关税，您认为特朗普为何将“关税”作为一张重磅的牌？对不同国家征税的税率是如何决定的？

张钰函： 美国征收关税主要有以下三个原因：第一，应对与贸易伙伴（trading partners）之间的巨大贸易逆差；第二，保护美国国内产业（比如制造业）免受外国竞争的冲击；第三，为联邦政府创收。具体征收关税的税率则是由政府根据对各国贸易行为的评估决定的，重要考量的是这些贸易行为对美国经济以及国家安全的的影响。1月20日，也就是现任美国总统上任当天，签署了一份备忘录，要求联邦机构对美国的贸易政策进行全面评估，并于4月1日前提交调查报告和解决其他国家“不公平贸易行为”。

宋珂嘉： 针对特朗普政府的“关税”大棒，有观点认为其最终会导致美国国内通胀更加严重，并损害美国工人的利益，您认同这个观点吗？从短期和长期来看，您认为关税政策的利弊分别是什么？



▎ 反映美国股市的S&P指数出现走低。图源：彭博社

张钰函： 关税政策对美国经济产生广泛影响，包括通胀压力、宏观经济增长以及其国际贸易关系等。具体而言，其有以下三点影响：

第一，关税往往会推高进口商品的价格，从而加剧通货膨胀的压力。从短期来看，根据美国国会预算办公室（CBO）的最新估算，电子产品等主要依赖海外生产的商品将面临更高的通胀风险；根据Conference Board的内部报告，在不考虑对方对等反制措施情况下，美国对其贸易伙伴征加10%关税将导致GDP萎缩0.7%；从长期来看，美国国会预算办公室预计，相比于不施加关税的场景，征加关税将导致美国经济总量减少1650亿美元。

第二，虽然关税政策初衷是为了保护国内就业岗位，即通过使进口产品变得更昂贵促进本土的生产，然而它极其有可能会引发贸易伙伴的反制措施，从而对美国出口行业造成打击，导致相关的产业的萎缩进而影响就业市场，造成岗位流失；

第三，关税可能会在双边贸易关系中改变美国认为的“贸易失衡”状况。 举例来说，2018年中美贸易战以来，美国对华贸易逆差有所减少；然而从更广视角来看，关税政策本身很难改变美国整体的贸易赤字（经常账户赤字），因为在我2018年的学术研究中发现，美国贸易赤字的一个很重要的原因在于其资本的流动，因此仅通过征收关税来调整贸易失衡，可能很难以取得长期效果。

综上所述，尽管关税可以作为保护主义的工具，但其产生的经济后果实际上是非常复杂的： 它既可能导致美国国内通胀加剧和经济增长放缓，也可能在国际贸易关系中引发这种连锁反应，从而更广泛地影响全球供应链、金融市场等，并且在整体的贸易逆差方面也可能难以取得预期的长期效果。一旦关税增加，跨国公司会重新评估其供应链结构，包括重新调整生产基地，以及寻找新的合作伙伴这些都会导致公司的信息、运营以及时间成本的增加。如果未找到理想替代方案，可能会导致供应链中断。并且，关税增加带来贸易不确定性，影响投资者的投资决策，进而影响全球证券市场稳定等。



中美贸易“脱钩”难

宋珂嘉：根据中国海关总署发布的数据，2024年中美贸易额达到6883亿美元，同比增长3.7%。请问在美国对华大力加征关税情况下，为什么中美贸易还在不断走高？特朗普的关税政策会让“止增转跌”吗？

张钰函：尽管自2018年以来美中贸易战持续升级，我们一定要承认的事实是，迄今为止美国仍然是中国最大的贸易伙伴之一。举例来说，在2024年，中国对美出口额占中国全球出口总额的近15%。也就是说，即使美国想要与中国“脱钩”，但是两国在商业上仍然具有高度的相互依赖性。这种深层次的经济联系意味着即便面临关税壁垒，企业仍然寻找方式维持贸易往来。

此外，在2024年底，中国外贸的增长部分受到中国企业提前向海外输送库存的推动。换言之，许多中国工厂为应对可能带来的贸易风险加快了出口节奏，以规避新一届美国政府可能出台的更严格的关税政策。这一因素在短期内也推高了贸易数据，虽然它未必能代表长期趋势。从中美贸易的整体结构来看，中美之间的相互依赖，尤其是企业间的往来依然存在，美国也仍然是中国最大的贸易伙伴之一。



▎特朗普将美国经济问题的大部分责任归咎于中国。图源：Reuters

然而如果美国现任政府在未来对中国实施更高或者更广泛的关税政策，则确实可能改变这一增长趋势。举例来说，更高的进口成本有可能削弱美方采购中国商品的意愿，进而影响贸易总量，但最终影响取决于关税政策的覆盖范围、执行力度以及时间节点。若新关税主要针对特定行业（如科技或新能源领域），而非普遍适用于所有中国商品，那么贸易总量可能不会大幅下降。总结而言，中美的贸易增长是全球供应链格局、企业决策以及短期市场行为的综合结果，即使新关税可能对双边的贸易带来抑制作用，但并不意味着增长一定会完全逆转。



企业出海面临机遇和挑战

宋珂嘉：去年拜登政府以“去风险”为由限制中国新能源产业的发展，中美两国开启了围绕新兴产业政策的竞争。但是特朗普在就职演说中宣布取消电动车禁令，并着力开发传统能源，同时退出了《巴黎协定》，这是否意味着竞争趋势发生变化？如果是的话，这对于中国企业有哪些利好信息，以及国内新能源企业应该如何应对？

张钰函： 美国现任总统在1月20日宣布国家能源紧急状态，并随即调整了相关的能源政策，包括退出《巴黎协定》以及推动石油和天然的生产，显示出了现任政府对化石燃料发展的强烈关注以及对可再生能源重视程度的下降，而这一变化可能会间接利好中国。在过去的十多年时间里，中国一直加大对新能源，包括低碳技术的投资，并且在近几年中国电动汽车呈爆发式增长。然而我们需要注意的是，虽然美国在联邦政府层面减少了对可再生能源的重视，但在州政府层面，比如得克萨斯州的许多美国企业仍然在积极推进清洁能源技术的研发与应用。



▎美国对华再加征10%关税情况下，中国对美出口额的变化模拟。图源：OEC关税模拟器

宋珂嘉：根据上文分析，您认为这些贸易政策将对中国哪些企业会有怎样的影响（比如不同产业分别存在哪些影响），有哪些机遇和风险，他们应该如何应对？

张钰函： 美国现任政府的经济政策实际上对中国多个行业带来比较大的影响，其中包括：1.科技行业：大国竞争背景下美国现任政府可能会加强对半导体、人工智能以及通信技术等领域的中国科技企业审查和限制；2.制造业：鉴于美国现任政府致力于推动国内制造业回流，其可能通过进一步提高进口关税以限制中国制造商的市场份额。具体来看，这将影响到诸如以下几个行业：机电设备与零部件、纺织品、家具、玩具及体育用品、塑料和橡胶制品以及运输设备。值得说明的是，尽管美国关税可能会压缩企业利润率，但由于中国商品相对于其它替代品来说成本相对较低，因此中国的商品竞争力可能不会完全被其他国家的商品替代。

挑战主要有三点，第一，贸易壁垒可能进一步上升，由此导致企业运营成本增加和双边贸易冲突增大；第二，美国监管环境趋严，市场准入门槛提高导致中国企业赴美投资难度加大；第三，供应链调整的压力：美国寻找替代性供应链由此对我国在现有供应链中地位造成挑战。对于中国而言，机遇也依旧存在，因为中美之间的相互依赖依然存在，商业仍在合作，并未完全脱钩，且中方承诺改善营商环境，吸引外资，强调对外开放，加快与全球贸易规则对接，并以电信、医疗、教育等行业为试点，进一步吸引跨国投资者。



▎ 中国出口货物集装箱。图源：Getty Images

宋珂嘉：面对这些挑战与机遇，您认为企业应该如何应对？我们观察到，企业出海成为近几年的新方向，您认为企业出海需要做哪些准备？

张钰函： 目前一些中国企业利用全球化契机，向东南亚等出口，也有一部分中国工厂考虑在中东和拉美等地设厂，并且现在也考虑向“一带一路”国家拓展，同时也加强与欧洲、非洲等地的合作，因此是一个非常“全球化”的战略。但是从出口数据来看，中国对东南亚贸易增长较多，因为东南亚地理位置较近，且其商业机遇较多。

对于打算出海的企业而言，其必需的准备有以下三点：第一需要进行风险评估。首要的是出海目的地国家政治风险评估，比如目标国家的政策稳定性、对投资企业的监管趋势变化以及政策变化走向等；然后是经济风险，比如汇率波动、税收政策和融资环境等；还有是社会风险，比如当地消费者偏好、媒体以及大众舆论环境、ESG、性别平等以及是否对当地就业产生冲击等。第二是要进行本地合作。企业出海时需要与当地的企业和机构，比如代理商和行业协会等渠道降低市场准入难度，加快企业落地；同时通过本地合作，利用本地资源，比如政府机构、法律顾问和财务机构等合作，确保业务顺利拓展。因此，中国企业的“全球化战略”，不仅在于市场拓展，更是一种体系的（包括意识和做事风格的）升级。其成功的关键在于精准市场的定位，深度文化融合，严格法规遵守，并且通过刚才提到的不同层面的系统性风险的评估和本地化合作，确保企业稳健的运营，减少不确定性和风险。



中美贸易仍具韧性

宋珂嘉：综上所述，您认为未来的中美贸易会呈现怎样的格局？

张钰函： 中美贸易格局很大程度上取决于关税政策，如果美国现任政府继续增加对中国产品的关税，贸易逆差能在一定程度上得到暂时修正。

但从另一个角度看，中美两国作为世界上最大的两个经济体，其相互依赖非常深，且在企业层面相互合作的意愿非常强烈。援引Conference Board 2024年CEO信心指数调查来看，62%的受访CEO依旧非常看好中国市场，有意愿扩大在中国的本地化生产投资和运营活动。 从全球层面来看，中美贸易格局演变将使得全球贸易环境更加复杂，且如果关税政策持续下去，企业不得不重新评估供应链布局、市场策略和投资方向。目前我们看到一些企业采取“中国+1”（China plus one）的策略，即在中国部署生产基地的同时，也拓展在其他国家的生产能力以分散贸易风险。

总结来说，美国现任政府关税政策会导致部分行业短期贸易调整，但并不会彻底改变中美之间的贸易关系。同时，全球供应链的调整也是一个渐进的过程，因为寻找替代国家、公司或者产品都不是一蹴而就的，企业最终决策取决于成本、市场需求和生产效率等多重因素。