近日，特朗普政府又不断挥舞“关税大棒”，在全球范围内制造了巨大混乱和不确定性，引发美国国内舆论和国际舆论担忧。回溯历史，美国政府曾多次试图通过提升关税来缓解财政赤字，摆脱经济困境。
这些动作是美国应对内外挑战力不从心的战略选择，这是否意味着它将由全球干预转向区域割据和选择性参与国际事务？实施战略退守后，美国将立足于绝对控制北美，在欧洲做减法、在印太做加法，这是否预示着国际格局将发生重大调整？
顾客在美国纽约市一家服装店选购服装（2025 年 3 月 28 日摄） 郭克摄
文 | 师冠男 中国现代国际关系研究院美国研究所
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战略退守
号召将美国利益置于首位的“美国优先”政策不仅是特朗普的最大标签，也在某种程度上影响着拜登的施政。拜登团队认为，美国必须先强化自身才能有效领导国际事务。为此，拜登在2021年上任首年便推动并签署了基础设施投资法案，该法案旨在提升美国竞争力、创造就业机会，拟投资约1.2万亿美元以加强美国的基础设施建设。
如果说特朗普第一任期的“美国优先”更多着眼于美国国内政策，那么其第二任期的“美国优先”已开始深刻重塑美国的军事与外交政策。2024年总统竞选期间，特朗普多次抨击拜登政府对乌克兰的援助和美国的海外军事介入。2025年发表总统就职演说时，他将“结束战争”“不卷入战争”作为执政成功与否的重要评判标准。再次入主白宫后，他迅速拉近美俄关系，暂停对乌克兰的军事援助，对欧洲和乌克兰加大施压以尽快结束战事。
在许多人看来，这些举动标志着一场深层次的结构性变革：美国不愿继续承担“全球发达民主国家领导者和保护者”角色，质疑跨大西洋联盟对美西方繁荣安全的基石作用，欲在多层次、多方面实施战略退守。
在军事部署上，美国正调整其全球军力布局。2020年，特朗普下令从德国撤走9500名美军，并将留驻德国的美军人数上限设为2.5万人，此举被解读为“大大削弱美国在北约保护伞下对欧洲防务的承诺”。2025年，英国《每日电讯报》等媒体再曝特朗普正考虑从德国撤走几乎全部美军，并将部分美军转移至匈牙利和亚太地区。
在责任分摊上，转嫁责任成为美国战略调整的重要特征。近年来美国持续施压北约其他成员国，要求后者军费开支达到国内生产总值的2%，以减轻美国自身的防务负担。特朗普甚至多次要求其他成员国将这一比例提高至5%，并称“不确定美国是否应该为北约花费任何费用”。
如今美国减少对欧洲的安全投入，与19世纪末英国的战略调整颇为相似，本质上都是战略撤退。
当时，英国面对德国、法国等国的崛起，一方面感到经济竞争压力加剧，一方面国内资源捉襟见肘，不得不重新审视其全球战略。最终，英国逐步让出全球霸主角色，将战略重心缩至欧洲和英联邦。
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结构性困境
作为超级大国的美国，正以自我怀疑的态度重新调整与其他大国的关系，这种战略退守的根源在于其国内的结构性困境。
首先，美国的财政压力正持续增大。美国国会预算办公室的数据显示，2025财年美国联邦预算赤字将逼近1.9万亿美元，占美国国内生产总值的6.2%，预计到2035年美国联邦预算赤字将提升至2.7万亿美元，未来十年美国财政面临的挑战十分严峻。
其一，美债利息支出已成为美国政府预算支出中增速最快的项目。2024财年，美国政府偿还美债利息支出超过1万亿美元，达到约1.1万亿美元，创下15年来新高，较上一财年增加了2540亿美元，同比增长高达29%。美债利息年度支出约占GDP的3.93%，为1998年以来新高。考虑到美债现有规模，即使未来美联储降息，美债利息负担依然十分沉重。长期来看，美债利息支出迅速增长会对教育、交通、研究和发展等领域的投资产生挤出效应，进而对美国未来竞争力造成深远负面影响。
其二，美国过高的国防开支造成了其沉重的财政负担。2024财年，美国国防开支达8860亿美元，超过中国、俄罗斯等9个国家军费的总和，超过其国内生产总值的3%，约占全球军费总额的40%。在美国国债总额屡创新高的情况下，拜登依然选择在2025财年联邦政府预算草案中继续提升国防预算，引来美国民众强烈不满。特朗普等人则十分反对“美国花钱保欧洲平安”，他们认为美国比北约其他成员国承担了更多军费却毫无回报。
其三，未来数十年美国老龄人口的增速将明显快于工作人口的增速，将给美国财政带来持久压力。2022~2050年，美国婴儿潮一代（1946年至1964年出生）将有2400万人步入老龄阶段，而年龄在20~64岁的工作人口仅将增加1800万人。随着美国社会老龄化程度日益加深，社会保障和医疗等刚性支出将不断增加。
其次，美国债务雪球不断膨胀，正使美国的金融体系接近爆雷边缘。20年来，美国避免财政崩溃的唯一办法就是不断提高债务规模。美国两党对美债规模实质上的放任，早已引发全球投资者的警觉。太平洋投资管理公司等机构表示，鉴于美国的财政赤字状况，它们已“不太愿意”购买长期美国国债。投资者对美债失去信心，将导致美国政府借钱更加困难，甚至可能无法按时偿还到期债务，这将引发美国金融体系的全面崩盘。
面对巨大的财政压力和金融风险，美国各界越来越倾向于支持“美国优先”和战略退守。美国《纽约时报》2025年1月的一项民意调查显示，受访者中约有60%的人希望美国减少对海外问题的关注，他们希望美国集中精力解决国内问题。其中，希望美国从全球事务中抽身的共和党人占比高达75%。美国智库芝加哥全球事务委员会近日的一项调查显示，仅有17%的美国人认为“美国的财富和实力意味着美国有责任在国际事务中发挥领导作用”。
美国从全球事务中抽身最直接的体现就是准备放弃“占了美国便宜”的欧洲。表面上看，是美欧在防务责任、关税和价值观等方面产生了重大分歧，其背后的深层原因则是美国在困境之下选择了战略退守。
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退守到哪里
当前美国战略退守的实质是从全球干预转向区域割据和选择性参与。对内是集中力量解决自己的内部问题；对外是不再追求全球范围内的绝对军事存在，转而寻求在重点区域中对自己的盟友挥刀子，并根据利益优先级决定对全球事务的介入程度。
对内，美国战略退守后将进行一系列改革以重回“镀金时代”。当前特朗普政府正大力解决非法移民问题、推进政治和文化改革、降低民众生活成本、推动制造业回流，这既是为了部分扭转拜登政府的政策、体现和巩固共和党的优势、塑造共和党党内政治信仰，更是为了实现特朗普心中的美国复兴。
对外，美国的战略选择是暂时放弃全球扩张，着眼于夯实北美区域霸权。
再度当选总统后，特朗普在国内外多个场合数次对加拿大发出“合并”呼吁，声称加拿大可成为“美国第51州”；以“需要格陵兰岛来维护国家安全”等为由，对丹麦的格陵兰岛提出领土诉求；签署行政令，把墨西哥湾更名为“美国湾”；多次声称巴拿马运河是所谓“美国重要国家资产”，并扬言不排除使用军事手段让巴拿马“归还”该运河……
特朗普的一系列举动表明，如今美国对外战略的一个重点就是谋求区域绝对控制、夯实“北美小霸权”——对于美国来说，如果不能战胜“竞争对手”，称霸一方也是可以接受的，或许它还可以在坐拥北美的同时把手伸向欧洲和南美。在这一过程中，美国的盟友，包括加拿大、丹麦、乌克兰等自然资源丰富的国家，以及欧洲、韩国、日本等与美国经贸关系密切的国家和地区，将不得不面对美国举起的镰刀，或将被迫与美国达成部分交易，承担美国谋求区域割据的成本。
值得注意的是，美国实施战略退守后，仍将根据利益优先级选择性干预全球事务，尤其是，将继续紧盯“关键区域”——它将“在欧洲做减法、在印太做加法”。
近期，美国国防部长赫格塞思访问了夏威夷、关岛、菲律宾和日本，与菲律宾领导人就安全议题进行会谈，并参加了硫磺岛战役80周年纪念仪式。美国国防部发言人说，这次访问“正逢美国与志同道合的国家在前所未有的合作基础上，努力加强区域安全之际”，美国“将推进自由与开放的印太地区愿景”。随着美国更加聚焦亚太，大国博弈与亚太安全形势将更加复杂。